«برنامه اقدام» عبارتی است که در چند جای آییننامه تکرار میشود و معمولاً بهعنوان یک سند سیاستی کلان از کنارش میگذریم. اما وقتی متنش را باز کنید، چیزی که میبینید یک جدول زمانبندیشده با کد اقدام، مدت اجرا و متولی است — و بخشی از سطرهایش مستقیماً به سامانهای برمیگردد که واحد تطبیق باید داشته باشد.
ماده ۴ آییننامه اجرایی ماده ۱۴ الحاقی قانون مبارزه با پولشویی، مرکز اطلاعات مالی را مکلف به تهیهٔ «برنامه اقدام» کرده است. مرکز این برنامه را با بررسی اسناد و رهنمودهای مراجع معتبر بینالمللی و مطالعهٔ تطبیقی تجارب کشورهای پیشرو، و مبتنی بر «سند ملی ارزیابی ریسک»، تهیه و با اعمال نظرات اصلاحی دستگاههای ذیربط نهایی کرده است.
این نوشته ساختار آن برنامه را مرور میکند و به یک پرسش پاسخ میدهد: از این ۸۶۱ اقدام، چه چیزی به میز واحد تطبیق یک مؤسسهٔ مالی میرسد؟
نُه هدف، سه سال، زمانبندی سهماهه
برنامه بر پایهٔ نوع تهدیدها و آسیبهای شناساییشده و سطوح ارزیابیشدهٔ ریسک تنظیم شده و مجموعهای از تکالیف، وظایف و اقدامات را در نُه هدف میچیند:
- اصلاح قوانین و مقررات
- وضع قوانین و مقررات جدید
- اجرای مؤثر تکالیف قانونی
- آموزش، ترویج و فرهنگسازی
- توسعه مدیریت و تجهیز منابع و امکانات
- توسعه تعاملات و همکاریهای داخلی
- افزایش همکاریهای بینالمللی
- توسعه زیرساختهای سامانهای و هوشمندسازی
- ایجاد یا تقویت پایگاه دادههای آماری
دورهٔ اجرا سه سال است — سالهای ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۶ — و زمانبندی مشخص میکند هر اقدام طی چه مدت و در کدام سهماه از دوره میتواند شروع و تمام شود. توالی اقدامات هم تصادفی نیست؛ بر پایهٔ ریسک حوزهٔ اصلی، امتیاز متغیرها و آمارهها، درجهٔ اهمیت، پیشنیازها، و منابع مسئول تنظیم شده است.
نکتهای که خودِ رهنمود صریح میگوید و ارزش تکرار دارد: بخشی از آسیبهای شناساییشده یا امتیازهای پایین ارزیابی، ناشی از عدم اجرای مؤثر تکالیفی است که از پیش در قوانین و مقررات وجود داشتهاند. بههمیندلیل درصدی از اقدامات برنامه با آن تکالیف همپوشانی دارد. یعنی بخشی از این ۸۶۱ سطر، تکلیف تازه نیست؛ تکلیف قدیمی است که اجرا نشده و حالا زمانبندی گرفته.
توزیع اقدامات: چه کسی چقدر سهم دارد
برنامه اقدامات را در دو سطح میچیند: بخشی و فرابخشی (ملی). توزیع فراوانی نشان میدهد وزن اصلی کجاست:
فهرست حوزههای بخشی تا ۲۴ ردیف ادامه دارد و دامنهاش خودش گویاست: پس از بانک و بیمه و بازار سرمایه، صندوقهای قرضالحسنه (۳۵ اقدام)، پرداختیاران (۳۲)، شرکتهای واسپاری (۱۸)، فروشندگان طلا و نقره و مسکوکات (۱۳)، وکلا (۱۰)، حسابرسان (۱۰)، دفترداران (۱۰)، سمنها و مؤسسات خیریه (۹)، فروشندگان عتیقه و آثار هنری (۹)، فروشندگان خودرو (۹)، مشاورین املاک (۹)، فروشندگان فرش دستباف نفیس (۸) و انبوهسازان مسکن (۶).
حضور ارائهدهندگان خدمات دارایی مجازی با ۲۲ اقدام در این فهرست، تأییدی است بر آنچه در اصلاحات ۱۴۰۴ آییننامه دیدیم: این حوزه دیگر در ناحیهٔ خاکستری نیست.
نگاه از زاویهٔ دستگاه مسئول، تصویر دیگری میدهد:
فهرست دستگاهها ۴۱ ردیف است و از سازمان ثبت اسناد و املاک (۲۳ اقدام) و وزارت کشور (۲۲) و فرماندهی انتظامی (۲۲) تا مرکز آمار ایران و ستاد مبارزه با مواد مخدر (هرکدام یک اقدام) را در بر میگیرد.
نکتهٔ ظریفی در ستون «دستگاه مسئول/ناظر» هست که در خواندن جدولها تعیینکننده است: دستگاه مندرج در آن ستون حسب مورد نقش مجری یا ناظر دارد. در برخی اقدامات، دستگاه خودش مجری است؛ در برخی دیگر صرفاً ناظر است و اشخاص مشمول تحت نظارت او مسئول اجرا هستند. برای یک بانک، این یعنی بسیاری از آن ۲۳۰ اقدام بانک مرکزی، در عمل کار خودِ بانک است.
آنچه مستقیماً به سامانههای مؤسسه میرسد
برنامهٔ اقدام بانک مرکزی، اقدامات بخش بانکی را با کد، عنوان، مدت اجرا (به ماه) و متولی فهرست میکند. چند نمونه که مستقیماً به زیرساخت نرمافزاری برمیگردند:
- پروفایل ریسک مشتری — ۱۸ ماه کد ۳۸۰۳۰۶۰۱۷۰: طراحی و راهاندازی سامانهٔ مدیریت ریسک تعاملات کاری در ارائه خدمات و محصولات به مشتریان. طولانیترین مدت میان اقدامات بانکی.
- نرمافزار کشف تقلب — ۱۲ ماه کد ۳۸۰۳۰۴۰۶۴۶: استقرار یا ارتقاء نرمافزارهای کشف تقلب برای نظارت خودکار، مبتنی بر دادهکاوی و استاندارد الگوی رفتار مالی. مسئولیت مشترک بانک مرکزی و مؤسسات مالی.
- ارزیابی و طبقهبندی ریسک — مستمر کد ۳۳۰۳۰۰۰۱۵۷. در کنار کد ۳۳۰۳۰۰۰۱۵۹ برای رصد جریانات مالی اشخاص دارای ریسک سیاسی و شناسایی مضاعف آنان، که آن هم مستمر است.
- رویهٔ انتقالهای ناقص — ۶ ماه کد ۳۳۰۳۰۲۰۷۲۶: تدوین و ابلاغ رویههای مبتنی بر ریسک برای نقل و انتقالات الکترونیکی فاقد اطلاعات ضروری.
- نگهداری سوابق برخط — کد ۳۳۰۳۰۲۱۴۳۱ ایجاد یا بهبود سازوکار نگهداری اسناد معاملاتی، هویتی و اقتصادی اربابرجوع و مالک واقعی، بهنحوی که دسترسی مراجع ذیصلاح به فوریت و بهصورت برخط ممکن باشد.
- زیستسنجی — کد ۳۸۰۳۰۴۱۴۳۰ توسعه و ترویج ابزارهای زیستسنجی در شناسایی مشتریان پیش از ارائه خدمت، «بهمنظور پیشگیری از تبانی یا نادیدهانگاری سهوی کارکنان».
- مدیریت ریسک فساد — ۱۲ ماه کد ۳۸۰۳۰۴۱۴۲۹: کشف، شناسایی، ارزیابی، کنترل و کاهش احتمال وقوع فساد و تخلفات در ارائه خدمات، با ابزارهای نوین سامانهای.
- نیروی انسانی و بودجه — ۱۲ ماه کد ۳۵۰۳۰۴۰۴۸۰: تأمین نیروی انسانی و جذب بودجه و اعتبارات مکفی در تجهیز واحدهای مبارزه با پولشویی.
دو اقدام دیگر هم هست که کمتر «سامانهای» بهنظر میرسند اما پیامد فنی روشنی دارند. کد ۳۲۰۳۰۱۰۷۱۴ تدوین رویهٔ اخذ تعهدات مندرج در ماده ۷۵ در ارائهٔ خدمات پایهٔ حضوری و غیرحضوری و نگهداری سوابق آن را میخواهد — یعنی متن تعهد و زمان و نسخهٔ امضاشده باید در پرونده بماند، نه یک تیک. و کد ۲۳۰۳۰۱۱۱۸۷ ایجاد وحدت رویه در ارسال گزارش معاملات و عملیات مشکوک را میخواهد، «بهنحوی که گزارش طی مکانیسمهای چابک و محرمانه مستقیماً و بدون واسطه از متصدی باجه» به مقصد برسد. مهلتهای همین گزارشها را در مهلتهای قانونی گزارشدهی آوردهایم.
در سمت آموزش هم چند اقدام هست: نیازسنجی، طراحی، اجرا و ارزشیابی دورهها مطابق دستورالعمل مرکز (کد ۳۴۰۳۰۰۰۹۹۳)، لحاظکردن روشها و فناوریهای نوین مالی در دورهها (۳۴۰۳۰۲۰۹۹۴)، آموزش الگوهای متداول سوءاستفاده از خدمات بانکی توسط اشخاص خارجی (۹۴۰۳۰۲۰۹۹۲)، و آگاهیبخشی دربارهٔ وصف کیفری تخطی از مقررات (۳۴۰۳۰۴۱۰۴۸). اینها همان چهار فعل ماده ۱۴۵ را عملیاتی میکنند؛ تفصیلش در برنامهٔ آموزش مبارزه با پولشویی آمده است.
سازوکار سنجش پیشرفت
برنامه فقط فهرست کار نیست؛ سازوکار اندازهگیری هم دارد و همین است که آن را از یک سند آرزومندانه جدا میکند:
- دستگاه مسئول یا ناظر باید ضمن تعیین ریز فعالیتها، مجری و منابع، گزارش اقدامات را در موعد مقرر بر اساس شاخصهای ارزیابی پیشرفت، همراه با مستندات مؤید، به مرکز اطلاعات مالی بفرستد؛
- در مواردی که مجری، اشخاص مشمول تحت نظارتاند، دستگاه ناظر باید مستندات آنها را جمعآوری و گزارش تفصیلی را ارسال کند؛
- میزان پیشرفت برنامه با در نظر گرفتن وزن هر اقدام در تحقق هدف مربوط محاسبه میشود، و پیشرفت هر دستگاه با ضریب اهمیت آن اقدام در مجموعهٔ تکالیف همان دستگاه.
تبصره ۲ ماده ۴ آییننامه هم مرکز را مکلف کرده پس از نهاییشدن برنامه، سامانهای برای مدیریت و کنترل برنامه اقدام و نظارت بر نحوهٔ اجرای آن تهیه و بهرهبرداری کند و دسترسی دستگاههای متولی نظارت را فراهم سازد. رهنمود تصریح میکند تا زمان راهاندازی کامل آن سامانه، پایش «به طرق جایگزین» انجام میشود.
پیامد عملی برای مؤسسه: مستندسازی از ابتدا باید با فرض ارائه به بیرون انجام شود. «مستندات مؤید اقدام» یعنی خروجی سامانه، نه صورتجلسهٔ داخلی.
این برنامه الزامآور است
دو حکم پایانی رهنمود، جایگاه حقوقی برنامه را روشن میکند.
نخست، ماده ۷ آییننامه همهٔ اشخاص مشمول را مکلف کرده برنامههای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم خود را با رویکرد مبتنی بر ریسک و همسو با «برنامه اقدام» تدوین و اجرا کنند. یعنی برنامهٔ داخلی مؤسسه نمیتواند مستقل از این سند نوشته شود.
دوم، و صریحتر: اقدامات مندرج در برنامه لازمالاجراست. نحوهٔ مشارکت دستگاهها و اشخاص مشمول و روند پیادهسازی، در گزارش سالیانهٔ موضوع ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون، در اختیار رؤسای قوای سهگانه و دفتر مقام معظم رهبری قرار میگیرد. و خودداری از انجام اقدامات در مدت مشخصشده، عدم ارائه گزارش، یا قابلقبول محسوبنشدن اقدامات انجامشده، حسب مورد مستوجب مجازاتهای مقرر در قوانین و مقررات مربوط در خصوص اشخاص حقیقی و حقوقی متخلف است.
عبارت میانی مهمتر از دو عبارت دیگر است: «قابلقبول محسوبنشدن اقدامات انجامشده». یعنی انجامدادن کافی نیست؛ کیفیت اجرا هم سنجیده میشود. سامانهای که نصب شده اما پیکربندی نشده، یا سناریویی که فعال است اما هرگز هشداری نساخته، از منظر این بند «انجامشده» بهحساب نمیآید.
چه باید کرد
- اقدامات مربوط به حوزهٔ خودتان را از برنامهٔ دستگاه ناظرتان استخراج کنید و به کد اقدام ارجاع دهید — نه به عنوان کلی؛
- برای هر اقدام، شاخص ارزیابی پیشرفت و مستند مؤید را پیش از شروع تعیین کنید، چون همان چیزی است که در موعد مقرر باید ارائه شود؛
- اقدامات «مستمر» را از اقدامات مدتدار جدا کنید: اولیها کنترل جاری میخواهند و دومیها پروژه؛
- برنامهٔ داخلی موضوع ماده ۷ را بهصورت نگاشت صریح به اقدامات برنامه بنویسید، تا همسویی قابل نشاندادن باشد؛
- پیشنیازها را جدی بگیرید: ترتیب اقدامات با در نظر گرفتن پیشنیازها تنظیم شده، پس جابهجا کردن اولویتها میتواند اقدام بعدی را قفل کند.
این نوشته صرفاً جنبه اطلاعرسانی دارد. مبنای ارجاعات، «رهنمود اجرایی برنامه اقدام» مرکز اطلاعات مالی و «برنامه اقدام بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم» است؛ برای اقدام، به متن رسمی و آخرین نسخهٔ ابلاغی مراجعه کنید.
تعریف کوتاه اصطلاحهای این مقاله در واژهنامه: برنامهٔ اقدام ملی
میخواهید ببینید این الزامات در عمل چگونه اجرا میشوند؟
بازگشت به فهرست مقالات مقالات مقررات
