بیشتر مؤسسات یک «سیاست مبارزه با پولشویی» دارند: سندی که میگوید چه چیزی مهم است. رهنمود تازهٔ مرکز چیز دیگری میخواهد — سندی که میگوید چه کسی، تا چه تاریخی، با چه منابعی، و با چه سنجهای. تفاوت این دو، تفاوت سیاست و برنامه است.
ماده ۷ آییننامه اجرایی، تکلیفی کوتاه و کلی دارد: اشخاص مشمول باید برنامههای داخلی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم خود را با رویکرد مبتنی بر ریسک و همسو با «سند ملی ارزیابی ریسک» و «برنامه اقدام» تدوین و اجرا کنند؛ این برنامهها در بازهٔ سه تا پنجساله بهروزرسانی و هر شش ماه یکبار به مرکز گزارش شوند. یک بند، بدون هیچ توضیحی دربارهٔ اینکه چنین برنامهای چه شکلی دارد.
مرکز اطلاعات مالی در ۱۴۰۵/۰۶/۱۷ رهنمودی در ده بند به همین موضوع ابلاغ کرد — خطاب به دستگاههای متولی نظارت، از بانک مرکزی و بیمهٔ مرکزی و سازمان بورس تا وزارت کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان ثبت اسناد، جامعهٔ حسابداران رسمی، مرکز وکلا و کارشناسان رسمی قوهٔ قضائیه و اتحادیهٔ سراسری کانونهای وکلای دادگستری — با هدف «ایجاد وحدت رویه». به همراهش یک قالب جدولبندیشده آمده که کار را از توصیه به فرم تبدیل میکند.
جایگاه حقوقی این سند را خودش روشن کرده است. رهنمود به استناد بند (ث) ماده ۷ مکرر قانون مبارزه با پولشویی و بند ۱۲ ماده ۴ آییننامهٔ تشکیلات مرکز صادر شده — یعنی ذیل اختیار مرکز در «تهیه و ابلاغ اصول راهنما و ارائهٔ مشاوره به اشخاص مشمول». پس آنچه الزامآور است ماده ۷ آییننامه است؛ رهنمود میگوید آن الزام را چگونه باید اجرا کرد. این تفاوت در عمل کماهمیت نیست: انحراف از قالب پیشنهادی فینفسه تخلف نیست، اما مؤسسهای که قالب دیگری برمیگزیند باید نشان دهد همان چهار پرسش بند ۱ را پاسخ میدهد.
چه کسانی مکلفاند
بند ۳ دامنهٔ اشخاص را تعیین میکند: تدوین و اجرای برنامهٔ داخلی «برای تمامی اشخاص مشمول مواد (۵) و (۶) قانون مبارزه با پولشویی و مراجعی که متناظر با این موضوع در برنامه اقدام عهدهدار انجام تکالیفی میباشند، ضروری است». نیمهٔ دوم این جمله کمتر دیده میشود: تکلیف تنها از عنوان «شخص مشمول» نمیآید؛ هر مرجعی که در برنامه اقدام سطری به نامش خورده باشد نیز مکلف است، حتی اگر خودش نهاد ناظر باشد نه شخص مشمول.
نامهٔ ابلاغ همین دامنه را به زبان دستهبندی میگوید و چهار گروه را نام میبرد: دستگاههای متولی نظارت، مؤسسات مالی، حِرَف و مشاغل غیرمالی، و سازمانها و تشکلهای غیرانتفاعی. حضور گروه چهارم توضیح میدهد چرا وزارت کشور در فهرست مخاطبان است: خیریهها و تشکلهای غیرانتفاعی دستهٔ جداگانهایاند با ناظر خودشان، نه زیرمجموعهٔ حِرَف و مشاغل غیرمالی — و همانقدر در دامنهٔ این رهنمود قرار دارند.
تفاوت سیاست و برنامه
بند ۱ رهنمود، «برنامهٔ داخلی» را چنین تعریف میکند: «مجموعهای از فعالیتهای مشخص که بهمنظور تحقق اهداف و اجرای اقداماتی از پیش تعیینشده، بر اساس اصول و قواعد متداول برنامهریزی و بهصورت نظاممند، تدوین میگردد.» و بلافاصله چهار پرسش را الزامی میکند.
- چه کسی چه شخص یا اشخاصی باید هر فعالیت را انجام دهند.
- چه زمانی چه زمانی فعالیتها باید به سرانجام رسیده و تکمیل شوند.
- با چه منابعی چه منابعی برای انجام فعالیت تدارک و تأمین میشوند.
- با چه سنجهای میزان پیشرفت و اثربخشی فعالیت چگونه ارزیابی و اندازهگیری میشود.
اهمیت این چهار بند در چیزی است که کنار میگذارد. بیشتر آنچه در مؤسسات با عنوان «برنامهٔ مبارزه با پولشویی» نگهداری میشود، در واقع سند سیاست است: میگوید چه چیزهایی مهماند و مؤسسه به چه چیزی متعهد است. هیچکدام از این چهار پرسش را پاسخ نمیدهد. سندی که مالک، مهلت، منبع و سنجه ندارد، در گزارش ششماهه چیزی برای گزارشکردن هم ندارد.
امضای بالاترین مقام، و دامنهای فراتر از واحد تطبیق
بند ۲ تأیید و ابلاغ برنامه را بر عهدهٔ عالیترین مقام اجرایی میگذارد و دلیلش را هم میگوید: این کار «مؤید تعهد و مسئولیتپذیری مدیریت ارشد در اجرای الزامات» است و میتواند «تخصیص و دسترسی به منابع مورد نیاز و توسعهٔ همکاریهای درونسازمانی را تسهیل نماید». یعنی امضا اینجا تشریفات نیست؛ کلید منابع است.
و بند ۷ صریحترین جملهٔ سند است: «دامنهٔ شمول برنامهٔ داخلی نباید به واحد سازمانی مسئول مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم محدود شود؛ بلکه این برنامهها باید متناسب با وظایف و مسئولیتهای هر واحد سازمانی، در تمامی سطوح مدیریتی و اجرایی و همهٔ واحدها، شعب و نمایندگیها در داخل یا خارج کشور، تدوین و اجرا شوند.»
این بند را کنار یافتهٔ دیگری بگذارید: یکی از چهار موضوع پرتکرار تخلف، «واحدی که اختیارات و دسترسیهای لازم به آن داده نشده» است. مقررات دارد حلقه را از دو سو میبندد — تبصره ۱ ماده ۳۷ واحد را زیر نظر بالاترین مرجع و با دسترسی بیقید مینشاند، و این رهنمود برنامه را از انحصار همان واحد بیرون میآورد. برنامهای که فقط واحد تطبیق مالکش باشد، هر دو را رد میکند.
- پایگاههای اطلاعاتی ایجاد، تکمیل و تقویت پایگاههای اطلاعاتی و دادههای آماری.
- ارزیابی ریسک تعامل کاری ارزیابی و طبقهبندی ریسک تعامل کاری.
- سامانهٔ پروفایل و ریسک تهیه و توسعهٔ نرمافزارها و سامانههای داخلی برای تشکیل پروفایل مشتریان و مدیریت ریسک تعاملات کاری.
- شناسایی و بهروزرسانی شناسایی اربابرجوع، مشتمل بر احصا و بهروزرسانی اطلاعات هویتی، اقتصادی و مالک واقعی.
- پایش و گزارش مشکوک پایش مستمر تراکنشها و عملیات، شناسایی و ارسال گزارش معاملات و عملیات مشکوک.
- آموزش متناسب با نقش طراحی و اجرای برنامههای آموزشی عمومی و تخصصی متناسب با سطح مسئولیت و حوزهٔ مأموریت کارکنان.
- نگهداری مدارک و سوابق سوابق شناسایی مشتری، تعاملات کاری، حسابها، مکاتبات تجاری و عملیات مالی داخلی و خارجی.
پرسشی که این رهنمود جواب میدهد
ماده ۷ میگوید برنامهٔ داخلی باید «همسو با سند ملی ارزیابی ریسک» باشد. پرسش عملیای که این جمله برای هر واحد تطبیق میسازد روشن است: چگونه با سندی همسو شویم که در دسترس ما نیست؟
بند ۵ رهنمود دقیقاً همین را پاسخ میدهد: «تنظیم برنامهٔ داخلی مستلزم دسترسی به سند ملی ارزیابی ریسک نمیباشد» و اشخاص مشمول باید برنامههای خویش را بر اساس نتایج و یافتههای ارزیابیهای ریسک و اقدامات مؤثر بر کاهش آسیبها و تهدیدها تهیه کنند — «که توسط مرکز اطلاعات مالی در قالب برنامه اقدام تدوین و به مراجع ذیربط ابلاغ میگردد».
به بیان دیگر، «برنامه اقدام» نسخهٔ عملیاتی و ابلاغشدهٔ سند ملی است و همان مبنای کار مؤسسه است. ساختار و ۸۶۱ اقدام آن را در برنامهٔ اقدام ملی ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۶ بررسی کردهایم. بند ۴ رهنمود هم دورهٔ زمانی برنامهٔ داخلی را به همان برنامه گره میزند: سه تا پنجساله، منطبق با دورهٔ برنامه اقدام، و بهطور مستمر بهروزرسانیشونده — با ترتیبی که بر پایهٔ رویکرد مبتنی بر ریسک و با لحاظ درجهٔ اهمیت، تقدم و تأخر، پیشنیازها و منابع در اختیار تنظیم شده باشد.
بند ۹ این هفت مورد را با عبارت «برخی از اهداف و اقدامات پیشنهادی اولویتدار» میآورد؛ یعنی فهرستی باز است، نه سیاههٔ بستهای که پرکردنش کافی باشد. مؤسسهای که ریسک ویژهای دارد — مثلاً حجم بالای انتقال وجه بینالمللی — باید هدف متناظرش را خودش اضافه کند.
قالب: سه لایه و یک قید عددی
بند ۱۰ و پیوست رهنمود، قالب پیشنهادی را میدهند. ساختارش سهلایه است و هر لایه وزن دارد.
-
هدف بالاترین لایه، با وزن خودش. اهداف میتوانند حسب مورد متناظر و منطبق با عناوین اهداف «برنامه اقدام» تعیین شوند.
-
اقدام زیر هر هدف، مجموعهای از اقدامات با وزن نسبی. جمع وزن اقدامات ذیل یک هدف برابر ۱۰۰ درصد.
-
فعالیت زیر هر اقدام، فعالیتهای مشخص با وزن، شاخص ارزیابی، واحد مسئول و واحد همکار، مدت اجرا، تاریخ شروع و پایان، مرجع و استناد، پیشنیازها و منابع، و گزارش پیشرفت.
قید عددی این قالب مهمتر از ساختارش است: «مجموع اوزان اهداف، برابر یک یا ۱۰۰٪ میباشند» و همین برای اقدامات ذیل هر هدف و فعالیتهای ذیل هر اقدام هم صادق است. این یک تصمیم طراحی است، نه تشریفات حسابداری — وقتی جمع وزنها ثابت باشد، افزودن یک اولویت تازه ناچار وزن بقیه را کم میکند. یعنی مؤسسه نمیتواند همهچیز را همزمان «بسیار مهم» اعلام کند، و همین چیزی است که برنامههای داخلی معمولاً از آن فرار میکنند.
جدول پیوست پانزده ستون دارد. چهار ستون نخست به دو لایهٔ بالاتر تعلق دارند — هدف و وزنش، عنوان اقدام و وزنش — و روی سطرهای ادغامشده نوشته میشوند. یازده ستون باقیمانده در سطر هر فعالیت پر میشود: شرح فعالیت، وزن، شاخص ارزیابی (که پانوشت میگوید «معمولاً بهصورت درصد» است)، واحد مسئول، واحد یا واحدهای همکار، مدت اجرا به هفته یا ماه، تاریخ شروع، تاریخ پایان، مرجع و استناد تعیین فعالیت، منابع و الزامات و پیشنیازها، و گزارش میزان پیشرفت.
هفت پانوشت جدول، سه قید عملی اضافه میکنند. تاریخ شروع و پایان فعالیتهایی که ناظر به اقدامات برنامه اقداماند باید با رعایت دورهٔ زمانی همان اقدام تنظیم شود. ستون «مرجع و استناد» میتواند همان اسناد بالادستی بند ۸ باشد. و ستون پیشنیازها فقط منابع و تجهیزات نیست: پانوشت ششم صراحتاً فعالیتهای دیگری را هم که باید پیش از این فعالیت اجرا شده باشند در همین ستون میخواهد — یعنی قالب، وابستگی میان فعالیتها را هم ثبت میکند، نه فقط فهرست آنها را.
بند ۸ آن اسناد را در چهار دسته برمیشمارد: قانون مبارزه با پولشویی، قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، آییننامهٔ اجرایی مقابله و پیشگیری و آییننامهٔ اجرایی اقدام مالی هدفمند؛ برنامه اقدام موضوع ماده ۴؛ دستورالعملها و بخشنامههای مرکز یا سایر مراجع صلاحیتدار؛ و توصیهها و استانداردهای مراجع بینالمللی و منطقهای — گروه ویژهٔ اقدام مالی، بانک جهانی، کمیتهٔ بازل، سازمان بینالمللی کمیسیونهای اوراق بهادار و انجمن بینالمللی ناظران بیمه.
قید «سایر مراجع صلاحیتدار» برای یک بانک یا کارگزاری معنای مشخصی دارد: بخشنامههای بانک مرکزی و سازمان بورس هم مرجع استناد فعالیتاند، نه فقط ابلاغیههای مرکز. ستون «مرجع و استناد» جای نشاندادن همین است — هر فعالیت باید بگوید از کدام حکم بیرون آمده.
گزارشدهی
بند ۶ مسیر گزارش را مشخص میکند: مطابق سازوکار اعلامی در «رهنمود اجرایی برنامه اقدام» — از جمله بندهای ۷ و ۸ آن — و برابر تبصره ۳ ماده ۴ آییننامه، روی بستر «سامانه مدیریت و کنترل برنامه اقدام». یعنی گزارش ششماههٔ ماده ۷، فایل پیوست ایمیل نیست؛ ثبت در یک سامانه است.
پیامد سامانهایاش برای مؤسسه روشن است: اگر پیشرفت فعالیتها در جایی جز همان قالب نگهداری شود، هر دوره باید دستی به قالب سامانه ترجمه شود. ساختار داخلیِ پیگیری بهتر است از ابتدا همان سه لایه و همان اقلام را داشته باشد — بهویژه «مستندات مؤید» که پانوشت هفتم قالب صراحتاً همراه گزارش پیشرفت میخواهد.
چه باید کرد
- سند موجود را با چهار پرسش بند ۱ بسنجید. اگر مالک، مهلت، منبع و سنجه ندارد، سیاست است نه برنامه — و باید بازنویسی شود، نه بهروزرسانی.
- مالکیت را از واحد تطبیق بیرون بیاورید. هر فعالیت باید یک واحد مسئول داشته باشد؛ فهرستی که همهٔ سطرهایش «واحد مبارزه با پولشویی» باشد، مصداق بند ۷ نیست.
- وزنها را واقعی بگذارید. جمع ۱۰۰ درصد یعنی انتخاب؛ توزیع یکنواخت وزن میان همهٔ اهداف، همان فرار از اولویتگذاری است.
- شعب و نمایندگیهای خارج از کشور را از قلم نیندازید. بند ۷ آنها را صراحتاً در دامنه آورده است.
- نگاشت به برنامه اقدام را صریح بنویسید. بند ۱۰ اجازه میدهد اهداف و اقدامات «متناظر و منطبق با عناوین مندرج در برنامه اقدام» تعیین شوند؛ همین نگاشت، همسویی را قابل نشاندادن میکند.
جایگاه این برنامه در کل چرخهٔ تطبیق را در راهنمای جامع مبارزه با پولشویی و جزئیات یکی از هفت اقدام اولویتدار را در برنامهٔ آموزشی مبارزه با پولشویی آوردهایم.
این نوشته صرفاً جنبه اطلاعرسانی دارد. مبنای آن، متن رهنمود «تدوین و اجرای برنامه داخلی» مرکز اطلاعات مالی به تاریخ ۱۴۰۵/۰۶/۱۷ و پیوست قالب آن است؛ برای اقدام به آخرین متن ابلاغی و سازوکار اعلامی مرکز مراجعه کنید.
میخواهید ببینید این الزامات در عمل چگونه اجرا میشوند؟
بازگشت به فهرست مقالات مقالات مقررات
